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司法改革背景下行政执法检察监督研究
时间:2017-06-12  作者:徐丽静  新闻来源:  【字号: | |

[内容摘要]深入推进依法行政,加快建设法治政府,强化对行政权力的监督制约是法治中国的应有之义。但现有法律对行政执法的监督还不够完善,尚局限于行政执法的内部监督和法院的行政诉讼监督,而负有法律监督职责的检察机关在对行政执法监督中有所缺位,本文尝试从检察机关的地位、职能出发,探索司法改革背景下对行政执法的检察监督研究。

[关键词]司法改革 行政执法检察监督

  立法、执法、司法、守法是当前我国法治工作的基本格局。在现实生活中,与百姓接触最为密切的当数行政执法,正因如此,执法权的严格规范行使显得尤为重要。但当前,大量涉及公民人身、财产权利的行政强制、行政处罚、行政许可中出现的违法行为得不到有效遏制,诸如城管打人、非法拆迁等种权力滥用与“为官不为”等行政执法人员玩忽职守等行为屡屡发生,20158月天津滨海新区爆炸事件,造成了100多人遇难400多人受伤,监管漏洞所带来的损害超过以往任何一次,11名相关行政执法人员被检察机关依法立案侦查,但该事件所造成的恶劣影响,以及给行政权力带来的反思却远未结束。因此,在司法改革背景下,有效发挥检察机关法律监督职能,切实规范行政执法行为,在当前全面推进依法治国阶段显得尤为迫切。

  一、行政执法现状

  ()行政执法领域存在的突出问题

  1.执法主体不适格。执法主体不适格指的是未得到授权的组织实施不应由行政机关实施的行政行为,或者是一些得到部分授权的组织及其工作人员超越授权范围实施的违法行为。例如2014年底,河南省南阳市出现的“艾滋病拆迁队”,就属于明显的执法主体不适格。按照国务院《国有土地房屋征收与补偿条例》规定,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作,或者可以委托房屋征收实施单位进行拆迁,对实施单位进行监督,并对其行为后果承担法律责任。本应由政府主导的拆迁,最后的实施者竟然变成了一群艾滋病人,严重违反了法律法规。

  2.怠于履行或不正确履行职责。滥用职权罪和玩忽职守罪是行政违法行为最典型的表现,但现实中大多数行政违法行为都达不到入罪的标准,被追究刑事责任的往往是造成恶劣社会影响或被媒体广泛报道了的一小部分。例如,2014年江西省发生的“病死猪肉事件”,贩卖病死猪现象在当地长期存在,病死猪肉被销往了全国7个省市,这一事件的发生,很大程度上与行政执法机关的监管不到位有关。

  3.执法自由裁量权过大。现行的法律授予行政机关自由裁量空间过大,容易造成相同的事由在不同的地区之间,以及不同的执法人员之间,处罚的结果相差悬殊的后果,违背了执法公平。例如新修改的《商标法》第六十条规定,工商部门认定侵犯注册商标专用权行为成立的……违法经营额五万元以上的,可以处以违法经营额五倍以下的罚款,没有违法经营额或违法经营额不足五万元的,可以处二十五万元以下的罚款。根据此条,工商部门对于违法经营额不足五万元的侵权行为人的处罚幅度可以从025万元,自由裁量的空间非常大,容易造成处罚过重或处罚畸轻。

  ()监督制约机制的不完善

  1.内部监督机制的局限。行政机关内部虽设有监察机关,但监督重点是对人监督,而缺乏对事的监督,而且在内部监督关系中,监督主体是被监督者的同级政府或者垂直上级部门,即自己人监督自己,这一先天的不足,使得内部监督流于形式。

  2.行政执法相对人无力监督。我国行政诉讼法规定,公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼,但行政诉讼中只有小部分案件可以调解,其余案件都必须经过漫长的庭审、判决、执行程序。此外,普通的行政诉讼时效为六个月,逾期未提起诉讼的,当事人通过诉讼进行监督行政执法行为的权利即丧失。行政执法机关本身就属于优势方,从全国各级法院的审理情况看,行政相对人的胜诉率普遍不足10%,而且撤诉率高,监督的效果自然不好。

  3.外部监督的缺位。我国法律规定了人大监督、政协监督、社会监督等几种监督方式,但人大对行政机关的监督局限于重大决策和立法活动,对具体行政行为的监督较少,且缺乏监督的程序性规定,监督启动、监督方式、监督效力都不够明确,缺乏可操作性。其它诸如政协监督、社会监督,由于缺乏强制性,监督效果也大打折扣。

  二、检察监督的依据及优势

  党的十八届四中全会《决定》明确提出,检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为,应督促其纠正。

  ()行政执法检察监督的依据

  我国宪法和人民检察院组织法均明确了人民检察院是国家的法律监督机关,这里的法律监督是一种广义的监督,凡涉及法律的活动,包括行政、民事、经济和刑事法律活动,均属于检察监督的范围。因此,检察机关作为国家的法律监督机关,对行政执法的监督是法律监督的应有之义。[1]

  ()检察监督的优势

  1.作为外部监督主体更易为大众所接受。检察机关对行政执法工作人员的渎职侵权、贪污受贿行为负有查处的职责,与行政机关的内部监督相比,检察机关作为外部监督机关更容易被行政相对人所接受,更愿意向检察机关控告、举报相关行政执法违法行为。

  2.对行政执法机关与相对人之间“默契”违法行为监督。有的行政执法部门在依法查处违法行为过程中,发现违法行为涉嫌犯罪的,未及时按规定移送司法机关处理,存在“有案不移”、“以罚代刑”现象。这种情况下,作为行政执法相对人当然不会申请复议或提请行政诉讼,那么行政执法相对人的犯罪行为将会被掩盖。检察机关作为查办职务犯罪的主体,针对违反《刑法》第四百零二条的的行政执法人员追责理所当然,与此同时,对“以罚代刑”的行为也能予以纠正,从而弥补在当事人不提出复议和诉讼情况下对行政执法违法行为的监督。

  三、检察监督机制的构建

  ()监督的启动

  1.监督的事项。对行政执法的监督范围既要包括对国家行政机关及工作人员的执法进行监督,也应包括对法律授权委托的组织及成员的执法活动进行监督,既要对具体执法活动进行监督,也应对抽象执法活动进行监督。具体应包括对以下行政执法情况进行监督,一是法律、法规、规章的执行情况;二是行政规范性文件的合法性;三是行政执法主体和行政执法人员资格的合法性;四是具体行政行为的合法性与合理性;五是行政复议、行政赔偿情况;六是行政执法责任制度、行政执法投诉制度等执行情况;七是行政执法人员执法程序的合法性;八是其他应当监督的情形。

  2.监督的启动。对行政执法的监督可以参照检察机关对法院的民事、行政诉讼监督启动方式,构建行政执法检察监督的模式。可以有两种启动方式,一是依职权进行监督,当检察机关在履行职责的时候,发现行政执法活动违法时,应该主动进行监督;二是依当事人或者利害关系人申请进行监督,当事人认为行政机关的行政执法行为侵害了其合法权益,即可申请检察机关进行监督。在检察机关内部,应明确由民行部门具体负责监督审查,作出监督决定,当事人对监督决定不服的,可以申请上级人民检察院复议一次。

  ()监督方式的完善

  1.修改或完善法律法规。党的十八届四中全会明确了由检察机关对行政违法行为进行监督,下一步应加快对相关法律的修改或者补充,将检察机关监督行政执法的依据、监督方式、监督程序、监督效力等进一步明确,使检察机关的监督更加有法可依,监督程序更为规范。

  2.参与行政执法信息平台的搭建。检察机关需要与政府一道,致力于搭建行政执法信息平台,确保所有的行政执法信息都及时备案或发布,一方面符合政务公开的要求,有利于接受社会的监督,另一方面检察机关可以通过这一平台,掌握行政机关的执法信息,及时进行监督。

  3.规范监督程序。通过建立与职务犯罪线索受理、民事行政申诉案件受理类似的行政执法线索受理机制,将行政执法监督案件分流到民行检察部门办理,通过依职权或依申请进行监督,民行部门在进行监督时,可以有调查核实权,这项权力包括走访行政职能部门,调阅执法资料询问执法人员,听取行政相对人意见等。最后由民行部门作出书面监督决定,回复申请人或者公布在执法信息平台上。

  4.督促履职与支持起诉。针对遭受损害的国有资产或者社会公共利益,行政执法部门不行使或者怠于行使监管职责,检察机关应当督促行政机关向法院提起民事诉讼,保护国有资产安全和维护社会公共利益。针对公民、法人或者其他组织为原告,行政机关为被告的公益诉讼,应该及时介入,支持起诉。[2]

  5.改进检察建议。检察建议目前没有强制力,对被监督机关起不到有效的刚性督促。因此,要进一步扩大检察建议的适用范围,并通过规定检察建议的答复期限、逾期未答复的跟进监督措施以及针对不采纳的要阐明原因等强化检察建议的监督效果。检察机关在对行政执法活动的监督中,可以使用检察建议进行监督,或者将检察建议改为检察决定,赋予一定的强制性,这样监督效果才能真正得到体现。

  ()监督的效力

  监督的效果大多要通过监督的强制性才能发挥其应有作用,检察机关对行政执法的监督也不例外。因此,要切实增强监督的效力,必须建立相应的责任追究机制,除了对已达到刑事犯罪标准的追究刑事责任以外,对达不到追究刑事犯罪的责任人,应该赋予检察机关有督促予以免职、行政处分、更换执法人的权力,相关行政执法部门必须严肃对待检察机关的建议、意见并及时回复。只要这样,才能保证检察监督的效力,促进行政机关依法行政.

  [1] 葛晓燕;我国行政检察监督的检讨与重构[J].南京社会科学.2014年第6

  [2] 章志远;行政公益诉讼热的冷思考[J].法学评论.2007年第1

  (作者:河北省沧州市emc易倍体育徐丽静)

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