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检察体制改革背景下检察机关内部监督机制的完善
时间:2017-06-12  作者:李树庆  新闻来源:正义网  【字号: | |

   摘要:以完善检察人员分类管理、建立检察官办案责任制为重点的新一轮检察体制改革,放权收权互动中,引起检察权重新配置。重新审视现有内部监督机制,建构符合改革后检察权运行要求的内部监督职能和机制是巩固检察权正当性基础的必然要求,在此轮检察体制改革过程中应当引起重视。

关键词:自身监督 检察权 监督合力

  一、检察机关内部监督现状

  近年来,面对“谁来监督监督者”的社会之问,检察机关更加重视自身监督,将强化自身监督与强化法律监督、强化队伍建设并列为推动检察工作的“三驾马车”,不断完善制度建设,推动科学化、规范化、体系化监督水平,内部监督成效初步显现。

  在强化检察机关内部监督过程中,围绕“人”和“事”,逐步建立了纪检监察、检务督察和案件管理“三位一体”的动态监督机制。2003年高检院颁布《关于加强案件管理的决定》,在地方试点基础上,2012年高检院颁布《案件管理暂行办法》明确了案件管理的管理、监督、服务职能;2005年高检院下发的《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》提出检务督察制度,对检察各个办案环节进行全程监督,2007年高检院颁布《检务督察工作暂行规定》,明确了督察内容、督察方式、督察权限等内容,检务督察工作逐步规范化;2011年高检院下发的《关于加强检察机关内部监督工作的意见》针对不同监督重点,分别列举若干监督方式,党组统一领导,检察长负总责,班子成员分工负责,纪检监察部门组织协调,部门各负其责,全体检察人员共同参与的内部监督思路更加清晰。检察业务监督方面,2008年高检院颁布《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》,从监督内容、监督主体、监督方式等方面强化执法办案内部监督,纪检监察、检务督察和案件管理“三位一体”监督机制初步确立;2014年最高检颁布《关于加强执法办案内部监督防止说情等干扰的若干规定》明确报告情形、报告程序和责任追究等内容,进一步强化执法办案内部监督。

  目前,纪检监察、检务督察、案件管理“三位一体”监督机制打破了纪检监察单打独斗的监督格局,与纪检监察侧重违纪违法行为查处的事后性监督不同,检务督察以及案件管理监督实现了监督关口前移,变被动事后为主动事前、事中、事后的全程监督,丰富拓宽了监督途径和监督范围,一定程度消解了执法不公不廉风险点,最大限度调动了各主体的积极性,较好保障了检察权依法公正高效行使。

  二、检察机关内部监督存在的问题

  总体上看,检察机关已建立起覆盖检察权运行全过程,集对人和对事监督于一体的内部监督机制。但实际工作中,暴露出一些内部监督制度未能实现制度设计初衷,内部监督工作仍有较大提升和加强的空间。

  ()过于强调检察一体,上下级检察机关的纵向监督虚化

  不可否认,上下级检察机关上命下从的一体化领导体制能够有效整合检察资源,加强各级检察机关之间的分工协作和支持配合,有利于维护检察工作的权威性和统一性。但简单复制行政管理模式领导司法属性较强的检察工作,在上级院领导权和下级院独立办案权边界模糊情况下,无形中强化了上下级的领导关系,掩盖了制衡的监督关系。实践中,下级检察院遇到问题往往不是积极想办法解决,而是向上级院请示,上级检察院在信息不对称情况下,往往仅凭一纸请示就对案件的处理下达结论性意见,[1]这种做法,一方面,割裂了事实审查和法律适用的过程,不符合司法的亲历性,司法公正难以保证,另一方面,等靠思想不利于下级机关业务水平自我提高,阻碍了司法质量和效率的提升。《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》第16条虽明确规定,下级人民检察院发现上级人民检察院及其检察人员在执法办案活动中有违纪违法行为的,应当进行监督,但这种下级监督上级的制度基本不存在实践操作的土壤。

  ()协调机制不畅,职能部门间的横向监督弱化

  较之纵向监督,同级检察机关不同职能部门间的横向监督制度建设较为完善,但纪检监察、检务督察、案件管理“三位一体”的监督机制实际运作过程中却存在关系未理顺、协调机制不畅、监督资源有待整合的问题。从前述检察机关内部监督制度架构的发展可以看出,现有监督规范较为零散,缺乏自身监督的总章程,有些制度是以“意见”形式下发,可操作性不强,监督合力难以有效显现。纪检监察部门是唯一享有责任追究权的监督主体,一定程度上,纪检监察监督是内部监督的最后一道防线,其效能发挥有赖于其他内设部门配合,而在一些案多人少矛盾突出的检察机关,多数存在重业务轻监督的倾向;而且在实际运作中,尽管案件管理部门被赋予了监督职责,依托统一业务应用软件,可以实现对执法办案全过程的程序化监控,但受制于人员配备,现在的案件管理部门职能还仅停留在检察业务服务保障阶段,监督职能未能很好体现。本可以为纪检监察部门全面履职服务的统一业务应用软件,却因设计之初未提供纪检监察部门接入端口而大大降低了纪检监察部门在执法办案监督中的线索发现能力。

  ()检察体制改革带来的新挑战

  检察人员分类管理改革后,检察业务权和行政管理权适度分离,在推进检察人员专业化、职业化道路上,不同类别人员履职条件、职责内容和履职方式不同,对不同身份的主体必然要求采取与其职权职责相对应的监督方式,而此前那种泛化的内部监督机制显然难以适应精细化管理需要。但从现有监督对象来看,“对业务部门和执法办案一线干警监督的多,对综合、计财装备等部门和这些部门的工作人监督的少”[2];检察官办案责任制改变了现有“检察人员承办、办案部门负责人审核、检察长或者检察委员会决定”的“三级审批”行政化办案机制,凸显了检察官作为司法官的主体地位和职业特征,在解放检察官背负的行政化枷锁同时,如果办案责任制不能及时跟上,检察权就有被滥用的风险。另一方面监察室作为现有体制下唯一有权启动执法过错责任追究机制的主体,监督能力有所欠缺。从监察室人员配备看,年富力强的人少,熟悉检察业务的专业人员更少,检察体制改革后,监察室归类综合部门,监察室人员成为司法行政人员,让不精通检察业务的法律外行监督经过层层选拔脱颖而出的法律精英,监督的权威性和有效性可想而知。

  三、检察机关内部监督机制的完善路径

  随着检察体制改革的全面推进,完善检察机关内部监督机制除了要解决现有的纵向监督虚化、横向监督弱化的问题,还要正视检察权重新配置带来的新挑战。为此,要着眼于检察权司法和行政双重属性,完善纵横向监督网格,力求精细化监督。

  ()厘清职权界限,推行书面指令主义,强化纵向监督实效

  为避免超越地方主义的改革滑向强化垂直行政化的另一面,从制度上厘清上级检察院领导权和下级检察院独立权的边界,应建立权力清单,明确下级检察院独立处理的事项范围以及可以向上级院请示的事项范围,规范上级院领导方式,完善上下级院信息沟通机制。[3]按照检察权公正行使要求,上级检察院的领导权应限于信息知悉权、工作部署权、办案指挥权、业务考评权、检察培训权和督促权等,而下级检察院应享有独立办案权、有限的请示权、质疑权和建议权等。上级检察院或检察官对下发出的指示尤其是执法意见应采用书面形式,全程留痕、存档备查。2015年中政委颁布的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》明确,司法机关领导干部和上级司法机关工作人员因履行领导、监督职责,需要对正在办理的案件提出指导性意见的,应当依程序以书面形式提出,口头提出的,由办案人员记录在案,该规定可视为指令书面主义的规范依据。这既是确保公正廉洁司法的需要,也是办案责任制推行后,检察官职业保障的要求,应当引起重视,严格执行落实。

  ()整合主体资源,完善信息互通机制,提升横向监督合力

  应该说,纪检监察、检务督察、案件管理“三位一体”的监督机制适应了检察权运行复杂性的要求。要用好这三种监督手段,必须加强主体间的协作配合,建立起横向有效联通配合机制。一是案件管理部门在案件流程监控过程中,对于发现的执法办案不规范问题除了督促相关检察业务部门纠正外,还要同时抄送本级纪检监察部门,实现同步监督信息互通,资源共享,提高线索发现能力。二是要积极争取为纪检监察部门增设统一业务应用软件端口,这是整合监督资源、强化执法办案全程同步监督最为直接有效的方案。三是检务督察部门除了加强对检察纪律作风定期或不定期监督检查外,应将督察重点真正转到执法办案上,注意从中发现违纪违法线索,并及时移送纪检监察部门。四是纪检监察部门要加强与业务部门的联系,督促业务部门履行党风廉政建设主体责任,真正发挥业务部门一线监督的作用;同时加强与案件管理部门的联系,对《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》的9类案件予以重点监督,在查明事实基础上,强化问责,确保追责到案到事到人。

  ()强化纪检监察人员配备,建立分类监督模式,推动专业化监督

  无论是检务督察、案件管理还是条线业务监督,但凡涉及追究责任,都绕不开纪检监察部门。作为执法过错责任追究的唯一主体,监察部门在执法办案内部监督中具有不可替代性。检察官办案责任制确立后,纪检监察的责任追究职能更加凸显。虽然改革后监察室被划入综合部门,但执法办案内部监督是一项专业性极强的工作,只有监督者的能力强于被监督者,才能发现问题,监督才有说服力。所以,在监察室人员配备中,建议配备一定数量的检察官,以适应检察人员分类改革需要,由这类人员专职执法办案内部监督,实现检察业务监督和检察事务监督相分离。这种员额配置并不违背改革初衷。专司执法办案监督的人员自当有执法办案权,即应当具有检察官身份,以强化对检察业务的监督,这也是加强“三重一大”事项监督的应有之义。

  [1] 参见向泽选:《检察管理与检察权的公正行使》,载《政法论坛》2015年第33

  [2] 金石:《检察机关自身监督工作情况调查》,载《人民检察》2015年第12期。

  [3] 张智辉:《检察权优化配置研究》,中国检察出版社2014年版。

  (作者:河北省沧州市emc易倍体育 李树庆)

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